altalefs - בלוג וורדפרס חדש

המתח שבין חוקי התכנון והבניה לצרכי הציבור

מאת: עו"ד אברהם אלטלף, עו"ד ומגשר, מומחה בתחום המקרקעין

מבוא

חוק התכנון והבניה מסדיר את ההוראות הרלוונטיות לביצוע עבודות בניה בישראל. על פי החוק, בניה, או שימוש במבנה בנוי, כפופים להוראות החוק. אחד הכלים הבסיסיים של חוק התכנון והבניה לקביעת הגדרות וייעודים של מבנים, הן תוכניות הבניה השונות, המגדירות את המותר והאסור לבניה במתחמים ספציפיים, וכן את השימוש המותר במבנים שבאותם מתחמים.

התכנית הרלוונטית ביותר לעניננו היא התכנית הנקראת "תכנית בנין עיר" או בקיצור המקובל תב"ע. בתב"ע מסומנים השטח הכלול בה, חלוקה למגרשים, הייעוד של כל מגרש ומגרש, מגבלות הבניה לגביו והוראות רבות נוספות. ייעודי הבניה הנפוצים הם "בניה למגורים" ו "שטחי ציבור". במסגרת המונח שטחי ציבור, נכללים מבנים המעניקים שירותים לציבור הרחב, לדוגמא, מבני חינוך, בתי כנסת, ספריה עירונית וכדומה.

על פי חוק התכנון והבניה, לא ניתן לעשות במבנה מסויים שימוש השונה מן הייעוד שלשמו הוא נבנה, אלא אם מקבלים לכך, היתר ספציפי, שהוא מוגבל בזמן, או שמשנים את הייעוד של אותו מבנה במסגרת תכנית חדשה.

אחת הבעיות המתעוררות ביחס לבניה ולשימוש במבנים קיימים, נובעת מכך שהוראות התב"ע אינן מגדירות שימושים מסויימים, או ששימושים מסויימים המיועדים לטובת הציבור, אינם מוצאים את מקומם במסגרת המבנים אשר נבנים כשטחי ציבור.

דוגמא בולטת לכך הינה מבנים המיועדים לשמש פעוטונים או גני ילדים, לילדים, מתחת לגיל חינוך פורמלי. הבעייתיות ביחס למבנים כאלה נוצרת בשל העובדה שמרבית גני הילדים המיועדים לגיל הרך, לא מנוהלים על ידי גופים ציבוריים, כמו משרד החינוך, רשויות מקומיות וכדומה אלא במסגרות פרטיות ועצמאיות. ממילא, לא נבנים מבנים מיוחדים המיועדים לשימוש כזה על ידי הרשויות הללו או במימונן. הרשויות המקומיות מנצלות את השטחים המיועדים לשטחי ציבור, לבניית מבנים אותם הן חייבות לבנות, בהתאם לצרכי הישוב, וכיון שצרכים אלה תמיד גדולים, מנוצלים השטחים והתקציבים, לאותם מבנים שהחוק מחייב את בנייתם, הקמתם או ניהולם על הרשות הממלכתית או המקומית. כיון שכך, לא נבנים מבנים ציבוריים שניתן לייעד אותם לשימוש לגני ילדים לגיל הרך.

יצויין כי בעבר, אמהות לילדים בגיל רך היו נשארות בבית, לאחר הלידה, לתקופות ארוכות ולא יוצאות לעבודה, או שהן היו מוצאות סידור לילדים בגיל זה באמצעות מטפלת פרטית. כיום, עם התפתחות החיים הכלכליים, אמהות חוזרות לעבודה בסמוך לאחר סיום חופשת הלידה, ונוצר הצורך למצוא פתרון לחינוך ושמירה על פעוטות.

הפתרון לכך נמצא על ידי יזמות פרטית, בד"כ של גננות, אשר מבקשות לפתוח בבית או בדירה הפרטית שלהן, גן ילדים או משפחתון כזה. פתרון כזה, בהתאם להוראות חוק התכנון והבניה, הינו בגדר שימוש, החורג משימוש מותר ורגיל למגורים, לשימוש אסור וחריג, לעסק של גן ילדים או משפחתון.

בדרך כלל, כל עוד לא עולות תלונות כל שהן, הרשות המקומית אינה מעוררת בעיה כל שהיא ביחס לשימוש החורג הזה, שכן כאמור לעיל הוא פותר מצוקה קיימת שלרשות אין דרך אחרת לפתור אותה ובדרך כלל אינו יוצר מטרדים והפרעות חריגים. אלא שאז עלולים להתעורר שכנים של אותה גננת, אשר רשאים על פי החוק, להתנגד לשימוש חורג שכזה בנכס המצוי בשכנותם, ולדרוש מהרשות המקומית לאכוף על הגננת את סגירת הגן במקום.

הטענות שעולות בד"כ מצידם של שכנים המתנגדים לשימוש החורג הן: מטרדי רעש, צפיפות ובעיות חניה, ירידת ערך של הנכסים השכנים וכדומה.

במקרים כאלה, נדרשת מפעילת הגן להגיש בקשה לקבלת היתר לשימוש חורג, לועדה המקומית לתכנון ובניה, אשר מזמינה את השכנים להגיש את התנגדותם, ככל שיש להם רצון להתנגד לבקשה. על החלטת הועדה המקומית לתכנון ולבניה, יש זכות להגיש ערר לועדה המחוזית לתכנון ובניה.

נושא זה נדון עד היום במספר לא מועט של הליכים משפטיים, הן בועדות התכנון השונות ואף בבתי המשפט, ונקבעו כמה וכמה כללים עקרוניים, אשר ניתן לאמר כי הם בגדר כללים מנחים למקרים דומים שכאלה.

העקרון הבסיסי שנקבע, לא אחת, וכאמור הוא מהווה עקרון מנחה בשאלה זו, הוא כי יש להתיר את השימוש החורג הזה, שכן מדובר בצורכי הציבור, אשר במאזן האינטרסים והזכויות יש לדחות מפניו את צרכי הפרט.

בית המשפט בענין עת"מ 14/98 – אוסקר ואח' נגד הוועדה המקומית לתו"ב ראשל"צ ואח', קובע, בין היתר, כי: "תפעול פעוטונים הינו שירות קהילתי חשוב, החייב מטבע ברייתו להימצא בקרבה לסביבות מגורים, העותרים לא הראו מדוע המיקום הספציפי שנדחה מתאים פחות מאזורי מגורים אחרים…".

בדומה לכך, נקבע על ידי ועדת הערר המחוזית, במחוז תל אביב, במסגרת ערר ת"א/5077/01 עו"ד תיאודור וינברג נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב, כי: "מטבע הדברים, מקומם הטבעי של גני ילדים הוא באזורי מגורים, ועל כן נהוג להפעילם בדירות או בבתי מגורים, שנבנו מלכתחילה למטרת מגורים. השיקול הציבורי הוא שיקול רלוונטי במסגרת שיקולי מוסדות התכנון הדנים בבקשה לאשר שימוש חורג בבית מגורים עבור גן ילדים. מוסדות התכנון נדרשים לערוך איזון נאות בין האינטרסים של הקבוצות השונות המושפעות מההחלטה: האינטרס הציבורי בקיומו של גן ילדים שישרת את תושבי הסביבה, האינטרס הכלכלי של בעלי הגן להתפרנס מעיסוקם, ואינטרס השכנים ליהנות מאיכות חיים נאותה המאפיינת סביבת מגורים. כמו כן, קיים אינטרס ציבורי כללי בשמירה על אופיה של הסביבה כסביבת מגורים ומניעת גלישה של עסקים מסחריים לאיזור, שהוגדר בתכנית המתאר כאזור מגורים.

דחיית בקשות לגני ילדים באופן שלא יותרו כלל גני ילדים באזורי מגורים היא גזירה שאין הציבור יכול לעמוד בה – גני הילדים מהווים צורך אמיתי וחיוני, וראוי שימצאו בכל סביבת מגורים לשירות דיירי האזור. אומנם, קיומו של גן עלול לגרום להפרעה לשכנים הקרובים, אולם סגירתו במקום אחד, תגרום להעברתו למקום אחר, שימצא מטבע הדברים באזור מגורים, תוך גרימת ההפרעה לשכנים אחרים."

גורם נוסף שיש להתחשב בו בענין זה הוא שמעצם העובדה שגן ילדים חייב להיות מוקם בסביבת מגורים, הרי, ככל שיש בכך הפרעה, היא תמיד תתקיים ביחס לשכנים המצויים באותה סביבה, אלא שכל אחד מעוניין להרחיק מעליו את "המטרד הספציפי". בענין זה נקבע לא אחת כי: "אך ברור שבכל מקום שבו ימצא פעוטון כזה את משכנו, שם תהיה הפרעה סביבתית מסויימת. לכן, טענתו של צעירי היא מן הסוג המכונה בלעז NIMBY
(IN MY BACK YARD NOT), ובשפת עבר אולי לבא"ש' (לא בחצר האחורית שלי). טענה כזאת, בדרך כלל לא תצלח."

ראינו אם כן שעצם הצורך בהקמת גני ילדים ובמציאת פתרון תכנוני להקמתם הוכר והתקבל על ידי המוסדות המשפטיים הרלוונטיים.

מאידך, כאמור יש גם לדאוג לאינטרס הציבור, ולצמצם ככל הניתן את המטרד אשר עלול להגרם לשכנים המצויים בסביבת אותו גן ילדים. כפי שציינו לעיל, הטענות מופנות ביחס למטרדי רעש, עומסי תחבורה וצפיפות, בשעות מסויימות של פעילות גני הילדים.

כאשר מוגשת בקשה להתיר שימוש חורג לשם הפעלת גן ילדים, על ועדת התכנון לבחון את התאמת המבנה לשימוש המבוקש וכן לקבוע מספר כללים והוראות שיהוו תנאי למתן ההיתר המבוקש. במידה ומבקשי ההיתר יעמדו בדרישות אלה, ינתן להם ההיתר. חלק מהתנאים הם תנאים מקדמיים, המחייבים הערכות מראש והכנה מוקדמת של מבנה הגן וסביבתו לשם קבלת ההיתר עצמו, וחלק מהתנאים הם הוראות שיש לקיים במשך הזמן שבו מופעל גן הילדים לשם צמצום ההפרעה והמטרדים, באופן שוטף.

בענין מטרדי הרעש, נלקחת בחשבון העובדה, שהיא אומנם בדרך של הכללה, אך היא נכונה מבחינה מציאותית במרבית המקרים, שדווקא בשעות שבהם פעילים גני הילדים, מרבית התושבים האחרים מצויים במקומות העבודה, כך שבפועל מטרדי הרעש, ככל שהם קיימים בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה, כמעט ולא משפיעים על השכנים.

ישנם מקרים שהם מוסדות התכנון ידרשו הקמה של גדרות אקוסטיות מסויימות שיצמצמו את הרעש העולה מחצר הגן, יורו על הגבלה וצמצום של שעות היציאה של הילדים לחצר המשחקים למינימום הנדרש בנסיבות הענין, לדרוש את קיומה של מערכת מיזוג אוויר בגן, אשר תאפשר הפעלה של הילדים בתוך הבית או הדירה כשהחלונות סגורים, ועוד פתרונות דומים שיצמצמו את הרעש.

ביחס לבעיות התחבורה העלולות להגרם כתוצאה מהעובדה שיש להביא את הילדים ולאסוף אותם מהגן בכל יום, מנסים מוסדות התכנון למצוא שני סוגים של פתרונות. סוג אחד הוא פתרון התלוי בהכשרת הסביבה הסמוכה לרחוב לשם הכשרת מקומות חניה מספיקים להורי הילדים המביאים את הילדים ואוספים אותם בכל יום, לדוגמא, הכשרת מפרץ חניה או מספר מקומות חניה בניצב למדרכה, וכמובן שהכל תלוי בנסיבות מקרה ומקרה ואפשרות ביצוע עבודות כאלה.

במקרים אחרים, נדרשים מפעילי הגן לדאוג לכך שמכוניות לא יחנו בחזית הגן, ואחד מעובדי הגן ימתין בחוץ לאסוף את הילדים היורדים מן המכוניות ולא יחייבו אתה הורים לחנות במקום ולרדת מהרכב.

כמו כן, ישנם מקרים שבהתאם לגודל הבית או הדירה, והחצר, מגבילה ועדת התכנון את מספר הילדים שניתן יהיה לרשום לאותו גן ילדים ספציפי.

חשוב לציין שחוק התכנון והבניה קובע שמתן היתר לשימוש חורג, חייב להיות מוגבל בזמן, ובד"כ מדובר על מספר שנים בודדות. בחלוף תקופה זו לא ניתן יהיה לקבל היתר נוסף לשימוש חורג. ככל שיש רצון לקבל היתר לתקופות נוספות, יש לנקוט בדרך של שינוי נקודתי של התב"ע. הליך מורכב ויקר יותר.

גורם נוסף שיש לקחת אותו בחשבון, כאשר שוקלים הגשת בקשה לקבל היתר לשימוש חורג, ובטח בבקשה לשינוי נקודתי של התב"ע הוא שלרשות המקומית סמכות להטיל על המבקש חיוב תשלום של היטל השבחה, הנובע מעליית שווי המקרקעין, מעצם העובדה שלפני היתר לא ניתן היה לעשות בהם שימוש לגן ילדים, וכיום בעקבות ההיתר או התב"ע החדשה השימוש הזה הותר.

סיכום

ראינו אם כן, כי לעיתים נוצר מתח בין הוראות החוק "היבש" לבין צרכי החיים המשתנים דבר המעמדי במשנה חשיבות את תפקידם של מוסדות התכנון השונים אשר עליהם למצוא את האיזונים הנדרשים באותן נסיבות.

____________

האמור לעיל הינו בבחינת מידע כללי ואינו בא במקום התייעצות ספציפית עם מומחה מקצועי, ביחס לכל מקרה ומקרה.

הכותב הינו עו"ד, מומחה בתחום המקרקעין והבניה ושותף במשרד עורכי הדין אלטלף. www.altalef.co.il

אלטלף – משרד עורכי דין ונוטריון

מגדלי התאומים 2 – ז'בוטינסקי 35 רמת גן, טל: 03-6134466

avi@altalef.co.il

www.altalef.co.il